第211回国会 憲法審査会
令和5年6月7日（水） 第7回
1. 日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査
（憲法に対する考え方について（参議院の緊急集会及び参議院議員の選挙区の合区問題について））
【主な発言項目】
- 山本 順三 君（自民）
- 緊急集会を規定した憲法54条の意義、位置付けは、衆議院議員の不存在により国会が召集できない場合に緊急の必要が発生したとき、総選挙により衆議院議員が選出され国会が召集されるまでの間、できる限り民主政治を徹底しながら暫定的な処置等を可能とするものとの見解
- ３人の参考人は、濃淡はあったが、類推適用で任期満了を含めても構わないということであり、我が会派も、総選挙が予定され、かつ最長60日間という一時的な衆議院議員の不存在という意味では、解散も任期満了も変わりはなく、任期満了時にも緊急集会による対応を認め得るとの見解
- 緊急集会が両院同時活動の例外であることから、松浦参考人と同様に、70日間を大きく超えて緊急集会を開くことは憲法の想定外であるとの見解
- 緊急集会において議員が発議できる議案の範囲は、内閣が示した案件に関連するものとの点で限定的ではあるが、その中で、国の最高機関の一翼を占める参議院の位置付けと、民主政治を徹底させるという緊急集会制度の趣旨を踏まえるならば、事実上広く解釈し得るとの見解
- 緊急集会の権能の範囲は、内閣が示した案件に関連する範囲内で、特別会の召集を待つことができない程度の即時に対応すべきものに限って広く認めてもよいが、衆議院や内閣との関係では限定的に考える必要があり、また、総理が欠けるなどの緊急集会が開催できない場合にも備える必要があるとの見解
- 緊急集会においてとられた措置の効力は暫定的であり、有事の場合に活用できないというものではないものの、憲法に有事を想定した制度が十分に整備されているとは言えないため、緊急政令、緊急財政処分及び議員任期の延長の創設について議論を深めると同時に、緊急政令等を民主政治の下に置くために参議院が果たすべき役割についても検討が求められるとの見解
- 地方公共団体の憲法上の位置付けの明確化を図り、合区解消のために、都道府県の重みを認識した上で、憲法改正について議論を進めるべきとの指摘
- 投票価値の平等は極めて大切であるが、その観点だけで、都道府県という境目を取り払えば、合区導入四県の投票率が急落したように、住民の政治参加意欲を減退させ、民主主義の衰退につながることも十分留意すべきとの指摘
- 自民党の憲法改正の条文イメージは、合区問題の抜本的な解消のため、両議院の議員選挙について、選挙区を設けるときは、人口を基本とし、行政区画、地域的な一体性、地勢等を総合的に勘案して、選挙区及び各選挙区において選挙すべき議員の数を定めるとともに、参議院議員については、広域の地方公共団体の各区域を選挙区とする場合には、改選ごとに各選挙区において少なくとも一人を選挙すべきものとすることができるとしているとの説明
- 政権選択の衆議院に対し、参議院は地方代表的な性格と多様な意見を反映させる性格に重きを置いた院とし、都道府県単位の選挙区と全国比例という二つの投票行為から成る現行制度を基本とした上で、地方の府として更に一層地方との連携を図るとともに、憲法改正による抜本的な合区解消に至るまでの対応として、法律改正による合区解消についても議論を進めることはあり得るとの見解
- 杉尾 秀哉 君（立憲）
- 緊急集会は、憲法制定時の立法事実として、災害などの際に緊急の立法等の機能を確保するために設けられたもので、どんなに精緻な憲法を定めても口実を付けて破壊されるおそれが絶無ではないとの戦前の教訓を踏まえた国民代表機関であり、全体の改選期のない万年議会である参議院に二院制国会の代行機能を託し、民主政治を徹底させるとの根本趣旨に立脚する制度であるとの見解
- 緊急集会は、国民の選挙権を保障するとともに、一刻も早い総選挙の実施を必然とすることで緊急事態から平時への復元力が担保されるなど、権力の簒奪と濫用を防ぐ仕組みとなっており、国民主権、国会中心主義、基本的人権の尊重、平和主義という憲法の基本原理に基づき、かつ、これらの諸原理を守り抜くためのもので、良識の府参議院が世界に誇るべき制度であるとの見解
- ＧＨＱとの協議において日本側が解散以外の場合も提案していたことや、権力の濫用を排除しつつ、いついかなるときでも国会代替機能を確保するという緊急集会の根本趣旨等に照らせば、憲法54条２項の類推適用により、任期満了の際にも緊急集会は開催可能と解すべきとの見解
- 緊急集会で参議院議員が発議できる議案については、緊急集会を両議院と内閣の権力の抑制と均衡に立脚する制度と理解した上で、現行国会法による総理大臣の示した案件に関連のあるものに限るとの制約は基本的に妥当だが、緊急集会の機能確保を十全のものとする観点からは、内閣による新案件の追加や、参議院が内閣に新案件の追加を促し、必要に応じ内閣に代替措置の検討も含めた説明責任を果たさせる国会法改正を行うべきとの見解
- 緊急集会の権能については、国に緊急の必要があるときに国会の機能を一時的に代行するものとして、法律、予算など広く国会の権限に属するものに及ぶ一方、憲法改正の発議、内閣不信任決議はこの機能の外にあると解すべきであり、総理大臣の指名については憲法71条や内閣法９条の総理大臣臨時代理制度で対処すべきであるが、土井参考人の学説のように、総理や多数の国務大臣を欠く深刻な国家緊急事態では、法理上は指名可能な場合もあり得るとの見解
- 任期延長改憲の論拠となっている緊急集会70日間限定説は、憲法54条２項の国に緊急の必要があるときとの文理や、緊急集会が大震災等の深刻な国家緊急事態にも対処する有事の制度として制定された立法事実に明確に反する上、解散時の内閣の居座りを排除するという54条１項の趣旨等にも全く反し、緊急集会は、一日も早い総選挙の実施を必須としつつ、その間に緊急性を要する立法等を行う必要がある場合である限り70日を超えても開催できると当然に解すべきで、任期延長改憲には明確に反対するとの見解
- 国民の選挙権の制限に極めて厳格な要件を付した最高裁の判例法理は普遍性を有し、改憲会派の主張するいわゆる選挙困難事態については、避難先での投票の確保など選挙困難事態を防ぐための措置を早急に講じることが必須であり、被災地外の国民の選挙権を制限する正当性は憲法の国民主権や議会制民主主義の原理からは見出せず、また、政府の緊急事態対応への国民の判断の機会を奪うことは許されないとの見解
- 合区制度については、単純な各県最低１名を選出する改憲は平等権や全国民代表などの原則から深刻な憲法問題を有すると考えており、我々が提示する法律による合区廃止案の必須の条件として、本審査会の平成26年附帯決議が示すような法令解釈のルールに基づく緊急集会の正しい憲法解釈とその機能強化の実施があるとの指摘
- 西田 実仁 君（公明）
- 緊急集会は、参議院の基本的かつ重要な権能であり、迅速かつ臨機応変な対応が可能である、緊急事態への対応に必要な権能が認められている、手続及び運営が既に整備されているという三つの特徴があるとの見解
- 衆議院議員の任期満了による総選挙の場合に緊急集会を用いることができるかについては、憲法制定時に衆議院議員の任期満了時を意図的に対象外としたわけではなく、近時は憲法54条２項の類推適用により緊急集会を求め得るとの学説が多く見られ、解釈による解決も十分に考えられるとの見解
- 緊急集会を開くことができる期間は衆議院の解散後最大70日間であるとの意見があるが、憲法54条１項は選挙を行うのに必要な期間を考慮しつつ、衆議院が欠けている期間をできる限り短くしようとする趣旨とされ、学説上は衆議院の解散の日から40日以内に総選挙ができない事態になったとしても、延期された総選挙が違憲無効とはならないとの見解があり、参考人からは、70日を超えて緊急集会を認めることはできるとの見解が示されたとの指摘
- 衆議院議員の任期延長等による対応も、その民主的正統性からすれば、長期間にわたる対応ができるかについては議論があり得るところであり、こうした点を踏まえれば、緊急集会との間で根本的な差があるとまでは言えず、正規の国会に戻す回復力は、衆議院議員の任期延長等により衆参がそろう国会の存在よりも、国会の権能を代行しているにすぎない緊急集会の方が大きいかもしれないとの指摘
- 衆議院の解散後又は衆議院議員の任期満了前後に緊急事態が発生した場合における対応策としては、緊急集会により対応し、一部地域で繰延べ投票を実施するも可能な範囲で総選挙を実施する案と、原則として緊急集会で対応するが一定条件下で衆議院議員の任期延長等により対応する案の２案があるが、それぞれに幾つかの論点等が考えられ、当審査会において更なる議論が交わされることを望むとの所見
- 合区について、特定の県のみが県単位の議員を選出できないことから噴出している不満は理解しており、是正は必要だが、いかなる選挙制度を取るにしても、衆参でほぼ同等の権能を持ち、衆議院が不存在の時には緊急集会により国会を代行できる参議院の在り方に関わるので、投票価値の平等という憲法価値と相矛盾する制度改正は行うべきではなく、我が会派としては全国を11ブロック単位とする個人名投票による大選挙区制を提唱しているとの見解
- 音喜多 駿 君（維新）
- 現行憲法を考えた場合、一票の較差問題を解決することは非常に重要であり、現状では合区はその解決策として合理的だが、抜本的な解決策にはなり得ず、参議院の選挙制度について憲法審査会で議論するのであれば、選挙制度の前提となる国家の基本構造、すなわち国の形について議論すべきであり、道州制の導入やそれに伴う憲法改正まで視野に入れた議論が必要との見解
- 各地域の経済や社会情勢への対応に必要な都道府県間の調整や協力は複雑で時間が掛かる場合があり、迅速な意思決定や政策の実施が難しいという問題があるため、より大きな行政区にして地方自治体の統治を効率化し、より迅速かつ効果的に政策の立案や実施をすることが求められているとの見解
- 参議院の選挙制度に触れるのであれば、そもそも衆議院のカーボンコピーともやゆされる参議院の在り方そのものに対する議論も必要であり、地域代表を似通った選挙制度で選出すれば、必然的に衆議院と参議院の役割は似通ったものにならざるを得ず、合区の解消により地域代表を選出するとの方向性以外に、参議院の在り方そのものを変え得るような解決策として、例えば、都道府県知事と参議院議員の兼職や将来的な一院制の是非などこそ憲法審査会で行うにふさわしい議論ではないかとの問題提起
- 衆議院の任期満了に緊急集会の規定を類推適用できるのかという点は、有識者の見解もおおむね一致しているように、認められ得ると思われるが、その場合でもなお憲法改正をして、その旨を明記すべきとの見解
- 憲法に明確に期間の定めがある場合、解釈の余地をなくすことがその趣旨として明白であること、バッコーク判決が緊急時の例外を法律に書き込むことを議会に要求したことからすれば、長谷部参考人の説とは異なり、緊急集会の70日以上の開催は、憲法に書き込んでいない限り認められないのではないかということ、70日以上の緊急集会が認められると仮定すると、規定が憲法にない以上、決定は内閣が担うことになり、権力の濫用がまかり通ることになること、以上の理由により、緊急集会は70日を超えて開催できないと考えるべきとの見解
- 緊急集会の権限と案件については、松浦参考人が述べられていたように、内閣不信任決議など衆議院のみに認められている権能のほか、憲法改正の発議、条約の承認、内閣総理大臣の指名は認めるべきでない点については既におおむね見解の一致があり、その上で、案件については、憲法54条２項が緊急集会の要求権を内閣のみに認めていること及び国会法99条１項、101条から、内閣が示した案件に縛られ、個別具体的に指定することが憲法の趣旨であり、その効力も暫定的であるとの見解
- 緊急集会は、成立背景からも重要な権能ではあるものの、期間と権限の点で限界があり、衆議院解散後あるいは任期満了後に重大かつ長期に及ぶ緊急事態が発生し、総選挙の実施が困難となり、長期にわたり衆議院が不在となる場合について現行憲法は想定しておらず、国民の理解と合理的な憲法解釈の下、憲法の理念を守るためにも、緊急時でも立法府を機能させ、時の内閣や権力の暴走をしっかりと防げる仕組みを明記した緊急事態条項の議論を加速させる必要があるとの見解
- 今国会において、予算委員会終了後ほぼ毎週憲法審査会が開催され、活発な議論が行われるようになったことは一歩前進だが、憲法議論をめぐっては、憲法９条や緊急事態条項など、議論すべきことが山積みであり、時代の要請に合わせたテーマでより活発に議論を行うとともに、何らかの結論、アウトプットに向けてスケジュール等を策定すべきことを強く提案するとの見解
- 大塚 耕平 君（民主）
- 緊急集会を開催する緊要性が生じるタイミングについては、①解散から選挙の告示までの間、②選挙告示から投開票日までの選挙期間中、③投開票日から国会召集までの間があり、①と②の場合に、選挙中止、前議員の身分復活、任期延長がなし得ないケースにおいて、緊急集会が意味を持つことになるとの指摘
- 解散と任期満了という原因に違いがあるとはいえ、衆議院議員が存在しない状況には違いがないため、大災害の発生等で選挙を施行できないまま任期満了により衆議院議員がいなくなった場合を含め、任期満了後の場合にも内閣は緊急の必要に応じ緊急集会を求め得るとの見解
- 法の趣旨、緊急集会の目的に鑑みれば、衆議院が存在しない場合、あるいは衆議院が有効に機能しない場合は、緊急集会を開けるものとみなすのが合目的性の観点から合理的な解釈であり、目的を達するためには緊急集会を開催し得る期間に制約を設けるべきではないとの見解
- 法の趣旨に鑑みれば、衆議院が存在しない場合、あるいは衆議院が有効に機能しない場合には、緊急集会において議員が発議できる議案の範囲について制約はないとみなすのが、合目的性の観点から合理的な解釈との見解
- 法の趣旨に鑑みれば、衆議院が存在しない場合、あるいは衆議院が有効に機能しない場合には、参議院一院をもって国会の権能を代行している状況であるゆえ、合目的性に適合する範囲においては緊急集会の権能に制約はないとみなすことが合理的であるが、その正統性を担保するには、衆議院が発足するまでの間にその有効性を限定することが望ましいほか、衆議院発足後は再審議を義務付ける等の手続を定めることも必要との見解
- 国民民主党は、合区はやめるべきとの立場であり、合区により県代表を参議院に送り出さないことが間接的に当該県の行政機能や行政サービスの内容、水準に影響を与え得るとの観点から、司法が憲法にも法律にも明記されているわけではない法的根拠の明確でない人口割り、単純平等だけで立法府の構成について見解を述べることは三権分立の観点から問題があるとの見解
- 裁判官に専門的知識が十分ではない問題や、住民に対する行政サービスやライフライン提供に関して責任が持てない問題について司法が国民世論を二分するような判断を示すことは適当ではないとの指摘
- 立法府は、三権分立の視点とともに、国権の最高機関という憲法上の自らの位置付けを十分に認識し、法的根拠のない司法の判断基準を是としたり、行政府の独断を黙認することのない自らの運営ルールを確立することが肝要との所見
- 山添 拓 君（共産）
- 改憲が政治の優先課題として求められていないのは明らかで、憲法審査会を動かすべきでないが、今国会では、衆議院議員の任期延長や緊急事態条項の創設などの憲法改正が必要との意見や、緊急集会をめぐり参議院として考えをまとめるべきとの主張までがなされており、当審査会の権限を逸脱するばかりか、国民の願いに背を向け、国会内の多数派工作で改憲案のすり合わせを図ろうとするもので、政治の役割を何重にも履き違えているとの見解
- 緊急時対応を口実とした改憲論は、時々の情勢と国民の不安や懸念に乗じ理由を変遷させており、一貫しているのは権力分立を一時停止する改憲を目指していることであるが、権利の保障と権力の分立はセットで立憲主義の根幹であり、軽々にその例外を論じるべきではないとの見解
- 日本国憲法が明治憲法の緊急勅令や緊急財政処分と同等の仕組みを設けなかったのは、民主政治を徹底させ国民の権利を十分擁護するため、行政権の自由判断の余地をできるだけ少なくするためであるが、その背景には明治憲法下で緊急事態条項が悪用、濫用されてきた歴史があるとの見解
- ９条で戦争放棄と戦力の不保持を定めた日本国憲法の下では、戦時対応に名を借りた緊急事態条項は必要がなくなり、いかなるときにも権力分立による権利保障を貫く、国際的にもユニークな緊急集会の規定が生まれたが、改憲を主張する意見の中にこうした歴史的経過への言及がほとんどないのは奇異と言うほかないとの指摘
- 緊急の場合であっても、内閣の独断専行を避け、可能な限り憲法の定める制度を活用し、権力の抑制、均衡を確保することが憲法の趣旨にかなうとの長谷部及び土井参考人の主張は、憲法54条２項が定める緊急集会の理解に欠くことのできない視点であり、任期延長を含む緊急事態条項創設へ議論を運びたいがために、蓋然性が疑わしい事態を殊更想定し本質的とは言い難い論点に拘泥し、憲法の趣旨を踏まえようとしない議論は厳に慎むべきとの見解
- 代表制民主主義の基盤である国民の選挙権の行使は強く保障される必要があり、緊急時にこそ選挙を通じて議会に代表を選出し、国会の民主的正統性を担保すべきとの見解
- 緊急集会制度には、緊急事態から通常時への復元力の高さと復元した後のチェック体制という合理性があるが、任期延長による国会は、選挙されていない存在を完全な国会であるかのように扱う点で民主的正統性を欠くばかりでなく、緊急集会と異なり、通常時への復元力も期待できず、民主政治の徹底という憲法の趣旨とは相入れないとの見解
- 合区は、元々自民党の党利党略で強行され、不平等をもたらすことは当初から批判されていたが、今度は合区解消を改憲の理由とするのは牽強付会も甚だしく、投票価値の平等と民意の反映を実現する選挙制度をいかに築くかの問題はそもそも当審査会の役割ではないとの指摘
- 山本 太郎 君（れ新）
- 衆議院議員任期延長を主張する者は、長期間にわたり選挙が実施できない事態を想定し、現行制度では国会機能が維持できないと訴えるが、世界中で起こっている大規模な非常事態においても選挙は実施されており、その主張からは任期延長の必要性が一向に見えないとの指摘
- 非常事態だからこそ、制約はあっても国民に一票を投じる権利を保障することが重要で、非常事態への対応を含めて政権は国民からの評価を受ける必要があるとの見解
- 選挙ができない事態とは、客観的に存在するというよりも、政府が恣意的に認定することで生まれるものであるので、国民の審判を受けたくない政権に当該事態を認定させてはいけないとの見解
- 日弁連実施のアンケートでは、東日本大震災の被災自治体の多くが、災害時には国の権限でなく市町村などの自治体に権限を強化する必要があり、現行の憲法に緊急事態条項がないことが災害対応の障害にはなっていないとの意見を示しており、東日本大震災のような大規模災害時に求められるのは、中央政府の権限強化ではないと被災地の現場では考えられているとの指摘
- 緊急事態条項の提案は、被災地、被災者の意思を踏みにじり、震災を利用する火事場泥棒的行為と言え、内閣が緊急事態を宣言し、議員任期を延長すれば、当然その内閣も延命されるものと想定でき、危機意識のない政府を選挙で退陣させることもできなくなってしまうところ、そのような不届き者が憲法を変えたいと言えないよう先回りしているのが現行憲法、緊急集会であるので、今ある憲法を守るべきとの見解
- 今の社会的状況の中で苦しんでいる人々のために、間違った経済状況や政策を正すような憲法審査会であるべきとの見解
※上記質疑項目は事務局において適宜抜粋し作成しております。質疑の全体内容及び詳細については会議録を御参照ください。