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共生社会に関する調査会

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共生社会に関する調査報告（中間報告）（平成14年6月12日）

• 第一　調査会の調査の経過
• 第二　調査会の調査の概要
  • 一　共生社会に関する自由討議
  • 二　児童虐待防止に関する件
  • 三　配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護に関する法律施行後の状況に関する件
  • 四　派遣委員の報告
• 第三　児童虐待防止についての提言
• ○参議院共生社会に関する調査会委員
• （参考）
  • 主な活動経過

第一　調査会の調査の経過

　参議院共生社会に関する調査会は、共生社会に関し長期的かつ総合的な調査を行うため、第百五十二回国会の平成十三年八月七日に設置された。本調査会は、第一期の共生社会に関する調査会（第百四十三回国会、平成十年八月三十一日に設置）を引き継ぐ形で設置されたものであり、共生社会に関する調査会としては第二期目となる。

　本調査会における調査テーマについては、前期調査会の設置目的等を踏まえつつ、社会環境が大きく変化する中で、社会を構成している様々な人々が互いにその存在を認め合い共生していく社会の構築を目指していくために、より広い視野から問題を取り上げられるよう、第百五十三回国会において、「共生社会の構築に向けて」とすることとした。

　この調査テーマの下、本調査会が具体的な調査を行うに当たっては、調査範囲が広範にわたっており、共生社会についてのイメージも多様であることから、調査テーマの決定を調査会に報告した平成十三年十一月五日に、具体的な調査事項について委員間で自由討議を行った。そこでは、子どもの生命の危機にもつながりかねない児童虐待を調査会として取り上げるべきである、だれもが住みやすく自立できる生活環境及び生活習慣を構築するため障害者と健常者の共生を課題とすべきである、生涯にわたる女性の健康支援について多方面から調査を行うべきであるなどの意見が出された。また、本調査会が第一期に提出し、成立している「配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護に関する法律」（以下「配偶者暴力防止法」という。）のフォローアップを定期的に行っていく必要があるとの意見も出された。これらの意見を踏まえつつ、理事懇談会において協議を行った結果、とりわけ緊急の対応が求められている「児童虐待防止に関する件」を当面の調査事項として取り上げるとともに、平成十三年十月十三日から施行されている配偶者暴力防止法についてもフォローアップ調査を行っていくこととなった。

　まず、第百五十三回国会（臨時会）においては、平成十三年十一月十九日に松下内閣府副大臣、岸田文部科学副大臣及び南野厚生労働副大臣から、二十一日には横内法務副大臣、警察庁及び最高裁判所から、児童虐待についての政府等の取組状況についてそれぞれ説明を聴取し、質疑を行った。また、十二月三日には、日本弁護士連合会子どもの権利委員会幹事・東京弁護士会子どもの人権と少年法に関する委員会委員・弁護士磯谷文明君、国立小児病院・小児医療研究センター小児生態研究部長谷村雅子君及び大阪府中央子ども家庭センター所長萩原總一郎君を参考人として招き、意見を聴取した後、質疑を行った。

　第百五十四回国会（常会）においては、児童虐待についての知見を更に深めるため、平成十四年二月十三日には駿河台大学法学部教授吉田恒雄君、筑波大学心身障害学系教授宮本信也君及びエンパワメント・センター主宰森田ゆり君を、四月三日には東京大学大学院教育学研究科教授汐見稔幸君、徳永家族問題相談室室長・保健師徳永雅子君及び日本弁護士連合会子どもの権利委員会委員・東京弁護士会子どもの人権と少年法に関する委員会委員・弁護士坪井節子君をそれぞれ参考人として招き、意見聴取した後、質疑を行った。

　平成十四年四月十日には、これら参考人からの意見聴取及び質疑を通じて得られた児童虐待防止に向けての諸課題についての政府等の取組状況や採るべき諸施策について、狩野厚生労働副大臣、岸田文部科学副大臣、横内法務副大臣、内閣府、警察庁及び最高裁判所に対し質疑を行った。

　このような児童虐待防止に関しての参考人からの意見聴取や政府等の取組状況についての説明を踏まえ、平成十四年五月八日、本件に対する調査会委員の認識の共有化を図るとともに、今後の取組の方向性を見いだすために委員間の自由討議を行った。この自由討議においては、児童虐待問題への取組として、予防、早期発見・早期対応のための体制整備、児童相談所を始めとする関係機関の充実・強化、また被虐待児及び虐待を行った親等に対する心のケアに関する施策充実の必要性、虐待防止に向けての法的整備を更に進める必要性等が指摘された。

　以上のような議論を踏まえ、理事懇談会で協議を行った結果、児童虐待についての当面する課題について意見を集約し、「児童虐待の発生予防対策の充実」を始めとする五項目の提言を取りまとめた。

　また、平成十四年二月二十七日、配偶者暴力防止法施行後の状況についてのフォローアップ調査を行い、松下内閣府副大臣、横内法務副大臣、狩野厚生労働副大臣、警察庁及び最高裁判所から説明を聴取した後、質疑を行った。

　このほか、平成十四年二月十八日から二十日までの三日間、地方における共生社会に関する実情調査のため、香川県及び岡山県において委員派遣を行った。

第二　調査会の調査の概要

一　共生社会に関する自由討議

　平成十三年十一月五日、共生社会に関する委員間の自由討議において調査事項、運営等について述べられた意見の概要は次のとおりである。

（調査事項）

(1)児童虐待の防止等に関する法律（以下「児童虐待防止法」という。）が平成十二年に成立したが、法施行後も児童虐待事件は多発しており、命までもが奪われているという事実がある。多省庁にまたがる問題についての調査が可能な本調査会において、地域社会、少子化、男女共同参画、教育など複合的要因を持つ児童虐待に焦点を当てるべきである。

(2)障害者だけではなく高齢者等だれもが住みやすく、いつまでも自立した生活が送れるような社会の在り方について、調査会で取り組むべきである。

(3)理事会等において児童虐待問題、障害者と健常者との共生、女性の健康が調査事項として挙げられており、一つに集約することは難しいが、少子高齢化社会の中での共生という観点から調査会の活動が進められるべきである。

(4)健常者と障害者との共生に関し、「障害者対策に関する新長期計画」と「障害者プラン（ノーマライゼーション七か年戦略）」の最終年度が平成十四年度となっていることから、これらの目標達成の進ちょく状況を把握し、十五年度を起点とする新たな障害者施策に関する新長期計画策定に向けて、提言等をまとめることを当面の調査事項として提案する。

(5)国会には女性問題を集中して論議する常任委員会が存在しないので、男女の共生という視点から引き続き調査をすることが重要である。

(6)男女共生社会構築の最大の障害となっている女性差別の解消について調査を行うべきである。女性差別がなくなることであらゆる差別も少なくなる。

(7)本調査会が提出した配偶者暴力防止法の成立は、参議院の独自性や存在価値を高めるという意味でも大きな成果であり、同法については三年後の見直しもあるので、定期的にフォローアップを行う必要がある。

(8)リプロダクティブ・ヘルス／ライツについては、国内での集中的な論議は前期の本調査会が初めてである。更に多方面にわたる調査が必要であり、立法府としてこの論議を深めていくべきである。

(9)リプロダクティブ・ヘルス／ライツは男女共同参画、男女共生にとって基本的な問題であるが、妊娠、出産等の問題を個々に取り上げていくと限りなく各論となり、ジェンダーフリーという言葉と拮抗してしまうので、これらを調査の中でどのように調整していくかが問題となる。

(10)内なる国際化ということが言われて久しいが、日本社会においては制度の壁、言葉の壁、心の壁が依然として残っており、外国人と共生できる社会をつくる取組を進めるべきである。

(11)女性、子ども、高齢者等を社会構造の中で歴史的、制度的に挑戦を強いられている人ととらえるなど、二項対立ではない新しいパラダイムについて議論が必要である。

(12)男女が共生する社会の構築のためには、皇位継承や皇族の身分離脱に際しての男女差異等を解消すべきであり、そのためにも皇室典範の規定について検討したい。

（運営その他）

(1)調査事項を一つに絞るのではなく、複数の事項についてプロジェクトチームを作り調査を行うという方法も考えられる。

(2)我が国では様々な課題について外国から入ってきた概念を日本流に解釈してきた経緯があるので、共生の概念についても改めて議論する必要がある。

(3)調査会の成果は法律という形で結実させることが望ましく、そのことが国民の負託にこたえる最大の方法論である。

二　児童虐待防止に関する件

１　政府等からの説明聴取及び主な質疑

　児童虐待防止に関する件について、平成十三年十一月十九日に松下内閣府副大臣、岸田文部科学副大臣及び南野厚生労働副大臣から、十一月二十一日に横内法務副大臣、警察庁及び最高裁判所からそれぞれ説明を聴取し、質疑を行った。また、平成十四年四月十日に狩野厚生労働副大臣、岸田文部科学副大臣、横内法務副大臣、内閣府、警察庁及び最高裁判所に対し質疑を行った。その概要は次のとおりである。

（平成十三年十一月十九日）

　このような政府からの説明を踏まえ質疑を行ったが、その概要は次のとおりである。

(1)現在の若い親たちの間では虐待としつけの違いが必ずしも明確ではない。自信を持ってしつけ・子育てを行うことができない、あるいは積極的にしつけをしようと思っている親に対して、不安や混乱を与えるという状況も想定されるので、両者の定義が明確にされる必要がある。

(2)虐待が生じる要因を明確に分析することが、今後の対策を立てる上で不可欠の要素になる。

(3)緊急避難的措置として親子分離を行う必要性は理解できるが、荒廃した親の心を回復する施策を同時並行して行うことが重要である。特に、母性の欠如が児童の虐待を招いているので、我が子を無償の愛で慈しむ母性の回復についての施策を考えるべきである。

(4)児童虐待は、周囲が注意深く見ていないと虐待に気付かないことが多い。したがって、教職員や養護教諭の役割、さらには子どもの心を開かせ、いやすようなカウンセラーの派遣なども重要である。

(5)児童相談所が関与した虐待児童死亡例について、通報後の初期対応が不適切であった、複数の機関が関係しており責任の所在が明らかでなかった、適切な援助計画が立てられなかったという厚生労働省のコメントは、第三者的、評論家的な印象を受ける。

(6)児童相談所における児童虐待相談件数の伸びに比較して、児童相談所の児童福祉司や心理担当職員等専門職の人員の伸びが少ないので、その養成に努めるべきである。

(7)児童虐待への対応の遅れの原因の一つには、児童相談所相談員のバーンアウトという問題があり、この状況を改善するためには国レベルの施策が必要である。

(8)児童相談所は子どもを虐待した親の七六・五％に面接指導を行っているが、親自身に子どもを虐待したという認識がなければ指導の効果は望めない。

(9)被虐待児の健全育成のために、専門里親制度の創設等、里親制度の拡充が求められる。

(10)民法第八百二十二条の懲戒権の規定によれば、親は子に対して暴行や傷害を加えてもよほどのことがない限り刑法上の処罰を受けないと解することができるが、この懲戒権が児童虐待を深刻なものにしていると推測される。

(11)日本では子どもが一個の独立した人格というよりは親の附属物で、親がある程度自由にできるというような考え方があり、親といえども子どもの人権を尊重して教育に当たらねばならないという思想は確立していない。

(12)あらゆる差別を認めないこと、すなわち個人の尊厳と基本的人権の尊重の精神は、人類普遍の原則であり共生社会の精神そのものである。家庭における暴力の問題を含め多くの社会問題が、この憲法の精神に反した社会制度に端を発したものである。

（平成十三年十一月二十一日）

　このような政府等からの説明を踏まえ質疑を行ったが、その概要は次のとおりである。

(1)児童虐待に対応するため、警察は中央省庁レベルだけでなく、現場においても、児童相談所、医療機関、教育機関等の関係機関とのネットワークによる連携が必要であり、特に夜間・休日の対応については緊密な連絡系統の構築が重要である。

(2)児童虐待問題において警察の果たす役割は重要であり、民事不介入という姿勢を払拭し、国民の生命・身体・財産を守る立場から、積極的な役割を果たすべきである。

(3)被虐待体験と非行には著しい関連性があるという法務省の調査研究結果を受け止め、警察は問題行動の防止という観点に立って、児童虐待への取組を強化する必要がある。

(4)警察の生活安全部局は、児童相談所等と連携して児童虐待に取り組んできたが、事件処理を行う刑事部局は情報を児童相談所にフィードバックしない等の問題があるので、生活安全部局と刑事部局は連携を密にする必要がある。

(5)児童虐待防止法第四条の「近隣社会の連帯」のためには人権擁護委員の活用が不可欠であるが、現状では名誉職化しており十分に機能していない面があるので、人権擁護委員制度を基本的に見直すことが必要である。

(6)人権擁護委員制度の改革に関するパブリックコメントを踏まえ、人権擁護委員の年齢層の多様化、女性委員の増加について、法務省は積極的に対応する必要がある。また、子どもの人権専門委員は、教育・人権問題に関心を持ち、子どもからの発信を受け取れることが重要である。

(7)法務省で設置している「子どもの人権一一〇番」において、電話、ファクシミリに加えて電子メールによる相談も可能とすべきである。また、子どもが利用しやすくするため、リーフレットや電話のカードを広く配布するとともに、約六百名の相談担当者の専門能力の向上が求められる。

(8)児童虐待防止法を検討した衆議院での審議において、民法第八百二十二条の親の懲戒権は、児童虐待を助長するものであるから廃止すべきであるという意見が出されており、法務省の懲戒権の行使と児童虐待は区別すべきものであるという見解は納得し難い。

(9)児童福祉法二十八条事件について、家庭裁判所に申し立ててから児童相談所が措置できるまでに平均二か月を要しているが、緊急性の高い場合はより迅速に決定できるよう体制を整備する必要がある。

(10)児童虐待事件における殺人件数の増加は問題であり、虐待の進行を未然に防ぐためのカウンセリング、指導等を行っていかなければならない。

(11)児童虐待は、子どもが安全かつ自由に自信を持って生きる権利の侵害であり、すべての政策を児童の権利条約に照らし合わせて見る必要がある。

(12)児童虐待防止市町村ネットワークは、現在全国で約五百あるが、日頃から子どもに接している学校、保育所、小児科医などの教育・医療関係施設を取り込む必要がある。特に無認可保育所やＮＰＯが加入することが重要であり、警察や法務省はそのような団体とも連携を深めていく必要がある。

(13)虐待された子どもに関しては、自己評価が低い、自尊心が低い等の問題があり、従来のカウンセリングでは役に立たない。新しいカウンセリングであるＲＣ(リエバリュエーションカウンセリング)を実施すべきである。

（平成十四年四月十日）

　政府等に対する質疑の概要は、次のとおりである。

(1)虐待予防のためには、母子保健施策の視点を子供の成育を中心とした育児指導から母親の育児に対するケアを含んだものへと変えていく必要がある。そのためにも、乳幼児健診の場への保育士や心理士の派遣を拡充していくことが求められる。

(2)子どもの出生前に虐待のハイリスク群を把握し対応する超早期予防が重要であり、母子保健の具体的取組の中で対策を講じていくべきである。

(3)虐待した親の養育能力を回復させるための治療的プログラムの開発・研究、専門機関の創設は急務の課題である。

(4)保健師は虐待のハイリスク家庭と早期に信頼関係を築いていくことなどが要請されるが、現在の配置状況では限界があり、増員が不可欠である。

(5)乳幼児健診の受診率は約九〇％だが、健診に来ない親子への対応が虐待防止の観点から重要である。そのためには、保健師の家庭訪問や地域の関係者の連携により早期対応に努めるとともに、子育て支援ネットワークの整備・育成も進めていくことが求められる。

(6)人口五十万人に一か所程度という基準で設置されている児童相談所は、実際は自治体によって管轄する地域の人口に格差があり、身近に児童相談所がない場合もあるので、地域の実情を勘案して整備、増設していくことが求められる。

(7)平成十二年度までの十年間で、児童虐待の相談件数は十六倍に増えたが、児童福祉司の人数は一・四倍に増えただけである。実態に合わなくなっている児童福祉法施行令の児童福祉司の配置基準を改正し、児童福祉司を増員していく必要がある。

(8)児童養護施設については、児童一人当たりの居室面積の改善や居室の個室化によって、居住性を高める努力をすべきである。

(9)子育て協力者がいない母親は、いる母親に比べ児童虐待の比率が高いとの調査結果がある。一人だけで育児をすることは精神的な負担感が大きいので、父親も育児にかかわることが必要であり、そのためには子育て期の男性の長時間労働を是正することも求められる。

(10)被虐待児の保護のため親子を分離した場合の面接の制限や許可の場面などで、家庭裁判所が関与し判断する機会を増やすことにより、児童相談所の職員の負担を軽減できると考えられる。

(11)民法上の親権に含まれる職業許可権、居所指定権、懲戒権は、子どもの人権を侵している可能性がある。また、責任を負う側の親にとっても重荷になり、ストレスを生じさせてしまうことになる。親権と子どもの権利の関係については子どもの権利を重視すべきである。

(12)多くの母親は出産までに赤ちゃんを抱いた経験がない。子どもをどう扱ってよいのかわからないことが虐待につながることも指摘されており、学校教育において育児体験教育を行っていくことが重要である。

(13)男女共同参画に関する世論調査では、男性が子育て等に参画するために必要なこととして、夫婦間の家事分担についての話合いを挙げた者が多かったが、男女が対等に話し合える家族は少ない。男女が対等な関係に立つためには、幼児期からのジェンダーフリー教育が必要である。

(14)裁判官や家裁調査官は、研修、実証的研究、関係機関との協議会等を通じて、児童虐待問題に対する理解を更に深めるよう努めるべきである。

(15)児童の権利条約の精神をいかした条例が一部の市町村で制定されているが、子どもの権利についての基本法を国レベルで法制化することが重要である。

(16)虐待する母親がドメスティック・バイオレンス（以下「ＤＶ」という。）被害者であるケースがある。暴力の連鎖を断ち切るためにも、児童虐待とＤＶとの関連を調査研究することが重要である。

２　参考人からの意見聴取及び主な意見交換

　児童虐待防止に関する件について、平成十三年十二月三日、十四年二月十三日及び四月三日にそれぞれ参考人から意見を聴取し、意見交換を行った。その概要は次のとおりである。

（平成十三年十二月三日）

　このような参考人の意見を踏まえ、調査会委員と参考人との意見交換を行ったが、その概要は次のとおりである。

(1)十八歳以上二十歳未満の子供に対する虐待も存在しているが、現在は保護する手だてがない。児童福祉法や児童虐待防止法の対象年齢を二十歳未満とするか、成年に達する年齢を十八歳とすることにより、親権に服する時期と虐待から保護する時期を合わせることが考えられる。

(2)子どもは親権に服するという現行の民法に基づく親権制度を、子どもの人権を中心とした親子関係法に再構築することが重要である。

(3)虐待を受けた子どもが気軽に相談できる仕組みを、身近な所につくっていくことが必要である。

(4)虐待を受けた子どもの心の傷は深く、長期的にケアしていく必要があるので、心理療法等の専門家の養成が求められる。

(5)親自身が子どもの頃に虐待を受けた体験が、子育て期に再現する場合がある。親が子育ての悩みを相談できるような場を提供するなどの支援の普及が望まれる。

(6)虐待する親に対しては、刑罰を与えるだけでは解決につながらない。児童虐待は家族病理だという見方もあり、治療的なアプローチを組み込んでいくことが求められる。

(7)親が自信を持つことができれば、虐待という否定的な方向に感情が進まず、健全な育成が行われていく。例えば思春期の頃から、乳児や育児中の親子等とのふれあいを経験するという試みは、親になる心の準備として有効である。

(8)虐待を受けて施設入所した子どもを家庭に戻すことは非常に困難になっている。親の生活環境の改善、子どものトラウマの回復などが必須条件となり、親子が生活する地域で見守り体制があることが重要になる。

(9)医療機関などが周産期におけるハイリスク家庭を把握することは可能だが、家庭のプライバシーに配慮しつつ相談機関といかに連携していくか検討する必要がある。

(10)児童虐待による死亡事例等については、国が中立的な調査機関を設置して十分な調査を行い、詳しく検証することが求められる。

(11)虐待の通告を促進するため、全国共通ダイヤルの児童虐待ホットラインを創設することを検討する必要がある。また、ＮＰＯなどが実施するホットラインを有機的にネットワーク化していく方向も考えられる。

(12)虐待に気付いた医師等の専門家が通告しなかった場合には、子どもの人権を侵害したという観点から罰則を科すことを検討すべきである。その際には、専門家が虐待を見逃さないような研修受講の義務付けも必要である。

(13)時間外や休日に虐待の通告を受けた児童相談所が速やかに児童の安全確認を行うための体制は不十分であり、職員の増員などにより十分対応できるようなシステムを構築する必要がある。

(14)児童虐待の要因の一つに望まない出産がある。望まない妊娠を防ぐためにも、思春期からの性教育が必要である。

（平成十四年二月十三日）

　このような参考人の意見を踏まえ、調査会委員と参考人との意見交換を行ったが、その概要は次のとおりである。

(1)児童虐待防止法の改正に際しては、子どもを中心に据えた視点を持ち、親子分離、親へのケア、家族の再統合等節目ごとの基準設定及び状況判断に裁判所を関与させる制度をつくる必要がある。

(2)子どもの人権保障の観点から、児童虐待の加害者を保護者に限定せず対象を広げる必要がある。

(3)児童の権利条約を具体化する国内法が存在しないが、親権と子どもの権利を調整するため、児童虐待に限って親権を制限する法制度を整えることは現実的である。

(4)児童福祉法施行令第七条に規定される児童福祉司の配置基準が現状に合わず、改正する必要がある。

(5)被虐待児の治療は診療報酬上点数が定められていないことから、医師はボランティアで診療しているのが現状であり、公的負担の方策を検討する必要がある。

(6)家庭の経済的困難、親類や近隣からの孤立化が虐待を生んでいるという東京都の児童虐待白書の分析があり、児童虐待予防のため、社会保障制度の充実や育児への社会的支援体制が求められる。

(7)現在の制度下で虐待対応を効果的に行うには、予防に重点を置き、周産期から対応を始めることが重要である。

(8)児童虐待防止法制定後も増え続ける児童虐待に有効な対応策が見いだせない現状において、国としては母子保健施策に重点を置くことが必要である。

(9)児童虐待とＤＶが密接な関係を持つことから、児童虐待防止法改正の際にＤＶ環境下で育った子どものＰＴＳＤ（外傷後ストレス障害）を考慮する必要がある。

(10)児童虐待としつけとの相違を明確に把握できない親へは、医療面からの対応が必要である。

(11)子どもの健全な成長・発達を保証するため、保育所、幼稚園及び小学校の体制を児童虐待への対応という視点を取り入れて整備する必要がある。

(12)親のケアプログラムについてはその方法論が確立されておらず、かつ実効性が明らかでないため、調査研究が早急に求められる。

(13)児童虐待における対応においては、子どもが権利や義務にとらわれず無条件に安心できる環境をつくるという視点が重要である。

（平成十四年四月三日）

　このような参考人の意見を踏まえ、調査会委員と参考人との意見交換を行ったが、その概要は次のとおりである。

(1)共働き主婦と比較して専業主婦の方が育児ストレスが大きいと言われている。そのような親のストレス解消の場を地域につくる必要があり、その場に行くことができない親のためにはアウトリーチ的支援による負担軽減が必要となる。

(2)児童虐待における関係機関の有機的な連携のためには、司法関係者も交えたネットワーク会議を機会あるごとに開催し、情報の共有化を図ることが有効である。

(3)「よい」か「わるい」かの二分法的発想による子育てが結果的に親自身を苦しめ、子どもの虐待へとつながりかねない。そのため、子どもに対する素直な気持ちを表現し合える親同士のコミュニケーションの場の確保が求められる。

(4)児童虐待防止のためには、産婦人科医及び小児科医の果たす役割は大きく、医師の側から親をケアしていくという意識の改革が必要である。

(5)乳幼児健診を受診しない親子については、保健師が電話や家庭訪問等で状況を把握する必要がある。特に現在の保健師業務の中で母子保健は軽視される傾向にあるが、その地域保健活動の重要性を再認識し、新人が母子保健を担当しがちな現状を改め、親の育児不安に十分対応できるような配置を考えるべきである。

(6)これから親になる世代に、擬似的でも育児体験が必要である。そのためにも、保育所が若い世代と子どもの交流する場として機能していくことが重要であるという認識を広める必要がある。

(7)学校の週五日制や総合学習の時間を活用した異年齢交流を図ることにより、子どもがお互いの能力の違いを遊びを通じて学ぶことが、人間の豊かさをはぐくみ、児童虐待防止にもつながる。

(8)我が国の教育は画一的で正しい答えを早期に求めるあまりそのプロセスが軽視されがちであり、そのことが虐待等の問題を助長する結果ともなっている。したがって、教育の方法は多様にあることを認識し、プロセスを重視する方向に変えていくことが重要となる。

(9)我が国の里親制度は養子縁組が前提となっていることから発達してこなかったと考えられる。今後家庭での養護を推進するためにも、短期の非養子型里親制度を発展させていく必要がある。

(10)被虐待児のケアを養護施設入所前に情緒障害児短期治療施設内で行うことも考えられる。また、児童福祉施設内での虐待解決のためには、第三者的機関の設置や電話相談等の方法が考えられる。

(11)児童虐待に関して、厳罰化だけでは必ずしも犯罪を減らすことにはならない。加害者のケアやフォロー・アップを重視し、虐待した事実を認め、客観的に自分自身を見つめ直すことができるようにすべきである。

(12)性的虐待を受けた子どものケアについては、弁護士による法的なケアと医師による治療的なケアの両面があり、相互の連携の下に有効なケアの方法を検討していくことが大切である。

(13)児童買春、児童ポルノ禁止法の見直しに当たっては、処罰規定の見直しより、被害者である子どもの保護や教育及びケアシステムの確立が求められる。

(14)性的虐待に関する二次的被害を軽減するため、専門教育を受けた女性捜査官を配置する必要がある。また、司法改革において、公判での証言を重視する裁判に変えていくことによって詳細な調書を必要とする現状を改めることが求められる。

(15)司法制度を子どもが勇気を持って訴えられるような優しい制度に変えていくことによって、真の子どもの救済が可能となる。

３　調査会委員間の自由討議

　政府等からの説明及び参考人からの意見聴取を踏まえ、児童虐待防止に関する件について、調査会委員の認識の共有化を図り、今後の取組の方向性を見いだすため、平成十四年五月八日、調査会委員間における自由討議を行った。そこで述べられた意見の概要は次のとおりである。

(1)児童虐待防止に向けての対応能力の向上のため、現在児童相談所に集中している権限を見直し、関係機関の役割を明確にする必要がある。

(2)児童虐待への対応における市町村の虐待防止ネットワークについては、市町村保健センター、保健所、福祉事務所、保育所、学校、医療機関、児童委員、警察、民間団体等の関係機関による連携を全国的に充実させる努力が一層必要である。

(3)児童相談所については、職員の増員、資質の向上とともに、児童虐待事案について親権を調整し児童相談所の法律上の権限を明確にするなど体制の充実・強化が急務である。また、市町村児童相談室、医療機関、民間団体等との連携を強化する必要がある。

(4)虐待予防には育児支援が有効であるとの認識の下、保育所、児童館、学校等の社会資源を活用し子育て支援センターを拡充することが必要であり、参考人の提案である育児支援士（仮称）の実現に向けて検討を行うべきである。

(5)児童相談所設置主体の中核市までの拡大、在宅支援体制の整備、里親と施設の連携による週末・学校休暇期間里親などの里親制度の充実等、地域における相談支援体制を強化する必要がある。

(6)子どもの安全確認のため、住居への立入りが裁判所の令状により可能となるよう児童相談所の権限を強化する必要がある。

(7)親が安心して子育てができるよう社会全体で支援する体制を整備する必要がある。

(8)児童虐待に対応するＮＰＯ等に対し、税・財制上の優遇措置を受けやすい体制をつくる必要がある。

(9)児童虐待の予防・早期発見に資するため、母子保健を担う保健師について、増員、資質の向上を図るとともに、児童委員、人権擁護委員、民間団体等との連携を深める必要がある。

(10)児童虐待予防のため保健所、保健センター等における周産期からのきめ細かい対応が必要であり、ハイリスク家庭の把握及び育児支援、産後うつ病の予防・早期発見・早期治療のための体制整備が必要である。

(11)被虐待児への適切な対応については、情緒障害児短期治療施設等の治療機関の整備、こころのケア担当職員の質的・量的な確保が急務であることに加え、安全確保のため施設退所時のガイドライン作成等に取り組むべきである。

(12)虐待した親については、児童福祉司の指導の実効性を担保するような制度を工夫するほか、こころのケアに関し調査研究のうえ、早急にケアモデルを提示する必要がある。

(13)虐待される子どもの側の要因としては、発達の遅れ、問題行動等の育てにくさが指摘されており、中でも現在対応が遅れている学習障害児に対し、教育の立場から育児支援を行う必要がある。

(14)虐待予防教育の一環として、学校教育の場を活用した育児体験活動を行っていく必要がある。

(15)結婚前のカップルが子ども、家事等結婚後の生活について話し合う機会として、プレマリッジクラスを社会教育として位置付け、普及させていく必要がある。

(16)児童買春、児童ポルノ禁止法には、被害者の保護及びケア、司法手続における子どもの人権保障の点で問題があり、商業的性的搾取を性的虐待の一つの形態と考え、本調査会が積極的な役割を果たす必要がある。

(17)親権は子どもの人権を前提にするとの観点から、親権喪失宣告の申立権者に子を加えるよう民法を改正すべきである。

(18)児童虐待防止法の改正に際しては、虐待対応の中心概念となり得る「子どもの人権擁護」という文言を明記する必要がある。

(19)児童虐待防止法の見直しに向けて、虐待の定義、加害者の範囲について、一般に虐待と称される事案の実態を調査した上で検討する必要がある。

(20)ＤＶと児童虐待の関連性が指摘される中、暴力の連鎖を断ち切るためには、男女の上下関係や性別役割分担が内在する社会制度を見直す必要がある。

三　配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護に関する法律施行後の状況に関する件

　配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護に関する法律施行後の状況に関する件について、平成十四年二月二十七日、松下内閣府副大臣、横内法務副大臣、狩野厚生労働副大臣、警察庁及び最高裁判所から説明を聴取し、質疑を行った。その概要は次のとおりである。

（平成十四年二月二十七日）

　このような政府等からの説明を踏まえ質疑を行ったが、その概要は次のとおりである。

(1)保護命令の申立てに際して、公証人による宣誓供述書添付に基づく申立件数が少ないのは、この申立方法が広く認知されないため又は供述書作成費用が高いからと考えられる。本制度による申立てがより利用しやすいものとなるよう努める必要がある。

(2)保護命令申立てに際し、警察や婦人相談所に相談した事実のない場合に、公証人面前宣誓供述書以外の添付書類の可能性についても検討すべきである。

(3)保護命令が発出されている間に被害者が更なる被害を受けないよう、被害者とその子どもの一時保護施設に関する情報管理に引き続き慎重に取り組んでいくべきである。

(4)一時保護委託制度創設に伴って、これまで自治体等が独自に行ってきた民間シェルターへの助成が打ち切られるのではないかという懸念がある。民間シェルターの多くは厳しい財政運営を強いられており、行政は十分な財政支援を行うべきである。

(5)相談機能を果たす施設と一時保護施設とが併設している場合、周知しなければならない部分と一時保護施設として安全確保のため秘匿すべき部分があり対応に苦慮している。国としてどのような援助、対応ができるのか積極的にフォローすべきである。

(6)相談施設と一時保護施設が離れている場合の移動に際しては、警察の関与等被害者の安全確保への対応が必要である。

(7)警察、婦人相談所の現場におけるＤＶ被害者への不適切な対応例が報告されている。現場職員へのＤＶに対する研修を十分に行い、制度の適切な運用に努めるべきである。

(8)被害者の中には、精神的ダメージを受けている場合も少なくない。三年後の配偶者暴力防止法の見直しに当たって、身体的暴力だけではなく、精神的暴力も対象とすべきである。

(9)心理担当職員の配置に積極的に取り組むとともに、資質の向上確保に力を入れるべきである。

(10)都道府県をまたがって被害者に対応する広域措置に関しては、関係機関の連携を十分にとり柔軟に運用すべきである。

(11)婦人相談員は、ＤＶ加害者側から脅迫、嫌がらせ等個人攻撃を受けており、婦人相談員へのカウンセリングの実施等組織を挙げて守る必要がある。

(12)被害者が暴力被害から立ち直り、自立していくための幅広い支援が必要である。

(13)暴力の連鎖を断ち切る視点からも、暴力を加えることについての防止、暴力を受けないようにするための自衛的姿勢及び心構え等について、実効性の高い教育的な防止策を積極的に開拓すべきである。

(14)ＤＶの事後的な社会的コストの大きさを考えると、防止的プログラムにも力を入れることが大切である。加害者の更生を支援するため、実効性のある体験学習や双方向的な研修プログラムを受けられるような体制を整えていくべきである。

(15)配偶者の暴力からの救済を求めている被害者に対して、着実、正確に情報を伝えられるような多様なメディアによる広報活動を推進すべきである。

(16)夫婦間の暴力の背後には、妻が夫に経済的に依存していること、夫婦間に昔ながらの男尊女卑の考え方があることなどが考えられる。

四　派遣委員の報告

　平成十四年二月十八日から二十日までの三日間、香川県及び岡山県において、共生社会に関する実情調査を行った。

　香川県では、児童虐待に関しては、平成十二年末に「かがわ虐待防止アクションプラン」を策定し、県西部に児童相談所を新設した。今後は、短期間のホームステイ等多様なメニューによって被虐待児童を受け入れるファミリーホーム制度や、虐待原因の調査分析を実施する予定となっている。さらに、「新香川子育て支援計画（かがわエンゼルプラン21）」においても、児童虐待防止を主要事業として位置付け、社会全体で子育てを支援する「みんな子育て応援団」プロジェクト等各種施策を実施している。現在、相談件数の増加、通報経路の多様化、学校からの通報の増加という傾向がみられるが、施設入所ではなく在宅指導中心のケアを実施している。また、ＤＶに関しては、配偶者暴力防止法施行後の平成十三年十・十一月は相談件数が前年度比で三倍以上になっている。説明聴取の後、児童虐待やＤＶ相談における電子メールの活用、児童虐待防止における保健師の役割の重要性、ファミリーホーム制度の数値目標及びその有効性、家庭内の問題への行政の関わり方、児童委員の役割と配置等について質疑が行われた。

　このほか、白鳥町にある児童養護施設恵愛学園を視察し、その運営の概況等について説明を聴取した。また、香川県子ども女性相談センターを視察後、県内で児童虐待問題に携わっているＮＰＯ団体からその活動状況等について説明を聴取した。派遣委員から、ＮＰＯ法人としての資金面・認証手続きの問題点、ＮＰＯ法人格取得の効果、ＮＰＯ法人間の連携体制等について質疑が行われた。

　岡山県では、児童虐待問題に関して、児童相談所の体制強化、関係機関・地域との連携強化等により早期発見・早期対応に努めている。また、男女共同参画の推進に関しては、「おかやまウィズプラン21」を策定して共同参画を進めており、相談件数が平成八年の約三十倍になったＤＶに関しては、参画条例の中に、男女共同参画を阻害する行為の禁止として明確に規定されている。このほか、岡山県から婦人相談所及び児童相談所における実際のＤＶ相談事例及び児童虐待に関する事例を、岡山市からＤＶ条項を持つ参画条例の説明をそれぞれ聴取した後、ＤＶに関する相談件数増加の原因、ＤＶ被害者の自立支援とウィズセンターにおける就業支援事業の関連性、加害者のフォローアップの必要性、役所の執務時間外のＤＶ被害者に対する対応方法、虐待を行った夫婦ともにカウンセリングを受ける必要性、児童相談所の介入の在り方、児童相談所関係者の心のケア、ＤＶと児童虐待の相関関係等について質疑が行われた。

　このほか、ノーマライゼーションの考え方の下に、障害者や高齢者用の機器の製造販売を行っているＯＧ技研株式会社を視察し、製品の説明を聴取した。派遣委員から、製品開発の方法と大学との研究交流、福祉部門以外の市場の可能性等について質疑が行われた。また、岡山理科大学福祉システム工学科を視察し、ユニバーサルデザインについて説明を聴取した。派遣委員からは、福祉機器の研究に必要な医学・心理学の教育方法、産業界との連携、福祉機器の設計思想と女性の役割の特色等について質疑が行われた。

第三　児童虐待防止についての提言

　平成十二年十一月の児童虐待の防止等に関する法律の施行に伴い、相談件数の急激な増大などに見られるように児童虐待に対する国民の関心が高まる一方で、虐待に伴う悲惨な事件は後を絶たず、児童相談所の体制も相談件数の増大に十分対応できないなど、児童虐待を取り巻く環境は極めて深刻な状況にあるといえる。

　このような中で、本調査会は、二十一世紀の日本を担う子どもの人権が侵害され、生命の危機にもつながりかねない児童への虐待を防止し、その対応を図っていくことは、児童の権利に関する条約の趣旨に照らしても喫緊の課題であるとの認識の下、虐待の発生原因・予防、虐待の早期発見・早期対応、被虐待児の保護や虐待者への指導、さらにはケア対策などについて広範な論議を行い、その課題を明らかにするとともに、解決のために採り得る諸施策について鋭意検討を進めてきた。

　このような取組を経て、本調査会として当面する課題について、次のとおり提言する。

一　児童虐待の発生予防対策の充実

１　虐待を防止するための予防的な教育の一環として、総合学習の中で育児体験活動を行うなど、学校教育における異年齢交流の場の確保に努めるとともに、子ども自らが自分自身の身を守るような教育の推進に努力していく必要がある。

２　育児における親の孤立化が虐待を招く例も多いことから、地域子育て支援センターの拡充や子育て支援ネットワークの充実等により、子育て中の親同士が交流・情報交換ができるような場の確保に努めるとともに、父親も子育てに対する責任を果たし、特に子育て世代の親がゆとりを持って育児にいそしめるよう、労働時間の短縮等の労働環境の整備を図っていく必要がある。

３　母子保健施策の視点を子どもの成育を中心とした育児指導から親の育児に対するケアを含んだものへと変えていくとともに、重要な役割を担う保健師に対する教育・研修等の実施による資質の向上を図り、併せてその人員の確保に努めるべきである。

４　虐待の予防には早期にハイリスク群の把握や対応を行うことが重要であり、そのためには妊産婦健診、周産期診療や乳幼児健診の場を通じて、個人のプライバシーに配慮しつつ望まない妊娠等ハイリスク妊産婦及び養育者を把握する体制の構築を図るべきである。

５　児童虐待対策予算の増額に引き続き努めるとともに、育児支援を始めとする虐待予防対策へのより一層の配分が必要である。

二　児童虐待を早期発見・早期対応できる体制の確立

１　乳幼児健診の場は虐待の早期発見に有効であるが、特に健診を受けに来ない家庭への対応が重要であり、保健師等が積極的に訪問するなど当該家庭の育児状況の把握に努める必要がある。

２　学校教育、保育及び医療関係者など職務上、虐待を受けている子どもを発見しやすい立場にある者が、虐待発見時に適切に対応できるよう通告義務の周知徹底を図るとともに、各機関において対応要領を作成するなど早期発見・早期対応のための体制の整備に引き続き努めていく必要がある。

３　虐待を受けている子どもが相談しやすい環境をつくるための体制の整備を図り、相談先の周知など広報活動にも力を入れる必要がある。

４　虐待への早期対応を行うため、虐待の通告を受けた場合における児童相談所の速やかな安全確認について、通告から安全確認までの期間を明確にすることを検討すべきである。また、児童虐待に迅速かつ的確に対応するためには、福祉事務所が通告受理機関として機能するよう人員・予算を増加し、相談体制の充実・強化を図る必要がある。

５　児童虐待相談件数の増加等により、児童福祉司、児童相談所職員等の心身への負担が増加しており、その軽減を図るため、児童福祉司の配置基準の見直し等関係職員の増員について検討を行うべきである。また、関係職員の専門性向上のため各種研修を充実させるほか、保護者から職員への加害行為への対応についても検討すべきである。

６　児童虐待のおそれのある家庭への児童相談所職員の立入りについては、子どもの安全確認を優先できるよう児童相談所の立入権限の強化に向け、司法手続上の整備を含めて検討していく必要がある。

７　児童相談所を中心とした広域的なネットワークに加えて、市町村における虐待防止ネットワークの構築をより一層推進するとともに、早期発見・早期対応のノウ・ハウの共有等各ネットワーク間における連携強化を図る必要がある。

三　被虐待児への支援体制の確立等

１ 子どもの心の健全な発育には通常の集団生活、学校生活を送ることが極めて有効であり、そのためには保育所、幼稚園、小学校等において被虐待児への適切な対応ができるようその方策を検討する必要がある。

２　被虐待児のケアのため、ケア担当職員の質的・量的な確保に努め、情緒障害児短期治療施設等の治療機関の整備・充実を図るとともに、治療機関と養育機関の役割分担の在り方について検討していく必要がある。

３　子どもの安全を守るため、施設からの一時帰宅や入所措置解除に際しての客観的な基準と手続に関するガイドラインの策定を促進するとともに、再発防止に向けた地域の見守り体制を更に整備していく必要がある。

４　児童養護施設等の職員・予算の一層の充実を図るとともに、居住環境を整備していく必要がある。

５　被虐待児の養護については、家庭的養護の比率を高めていくべきであり、期間に弾力性を持たせた里親や心理ケアを行う里親等非養子型里親制度の拡充・多様化を更に進めていく必要がある。

６　虐待する親に対しては、治療的なアプローチが不可欠であり、親の養育能力を回復させるための治療・指導プログラムを早期に確立する必要がある。

四　性的虐待への適切な対応

五　児童虐待の防止等に関する法律等の見直し

○参議院共生社会に関する調査会委員（平成十四年六月十二日現在）

会長	小野　清子	（自由民主党・保守党）	理事	有馬　朗人	（自由民主党・保守党）
理事	清水　嘉与子	（自由民主党・保守党）	理事	田浦　　直	（自由民主党・保守党）
理事	羽田　雄一郎	（民主党・新緑風会）	理事	風間　　昶	（公明党）
理事	吉川　春子	（日本共産党）	理事	高橋　紀世子	（国会改革連絡会 （自由党・無所属の会））
	有村　治子	（自由民主党・保守党）		大仁田　厚	（自由民主党・保守党）
	大野　つや子	（自由民主党・保守党）		小泉　顕雄	（自由民主党・保守党）
	後藤　博子	（自由民主党・保守党）		段本　幸男	（自由民主党・保守党）
	中原　　爽	（自由民主党・保守党）		山下　英利	（自由民主党・保守党）
	岡崎　トミ子	（民主党・新緑風会）		郡司　　彰	（民主党・新緑風会）
	小宮山　洋子	（民主党・新緑風会）		鈴木　　寛	（民主党・新緑風会）
	平田　健二	（民主党・新緑風会）		弘友　和夫	（公明党）
	山本　香苗	（公明党）		林　　紀子	（日本共産党）
	田嶋　陽子	（社会民主党・護憲連合）

（参考）

三年間の主な活動経過

　（一年目）

第百五十二回国会
平成十三年八月七日	共生社会に関する調査会設置
第百五十三回国会
平成十三年十一月五日	調査テーマを「共生社会の構築に向けて」に決定 「共生社会の構築に向けて」のうち、共生社会について調査会委員間の自由討議
十一月十九日	「共生社会の構築に向けて」のうち、児童虐待防止に関する件について、松下内閣府副大臣、岸田文部科学副大臣及び南野厚生労働副大臣から説明聴取、質疑
十一月二十一日	「共生社会の構築に向けて」のうち、児童虐待防止に関する件について、横内法務副大臣、警察庁及び最高裁判所から説明聴取、質疑
十二月三日	「共生社会の構築に向けて」のうち、児童虐待防止に関する件について、参考人日本弁護士連合会子どもの権利委員会幹事・東京弁護士会子どもの人権と少年法に関する委員会委員・弁護士磯谷文明氏、国立小児病院・小児医療研究センター小児生態研究部長谷村雅子氏及び大阪府中央子ども家庭センター所長萩原總一郎氏から意見聴取、質疑
第百五十四回国会
平成十四年二月十三日	「共生社会の構築に向けて」のうち、児童虐待防止に関する件について、参考人駿河台大学法学部教授吉田恒雄氏、筑波大学心身障害学系教授宮本信也氏及びエンパワメント・センター主宰森田ゆり氏から意見聴取、質疑
二月十八日 ～二十日	共生社会に関する実情調査のため、香川県及び岡山県に委員派遣
二月二十七日	「共生社会の構築に向けて」のうち、配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護に関する法律施行後の状況に関する件について、松下内閣府副大臣、横内法務副大臣、狩野厚生労働副大臣、警察庁及び最高裁判所から説明聴取、質疑
四月三日	「共生社会の構築に向けて」のうち、児童虐待防止に関する件について、参考人東京大学大学院教育学研究科教授汐見稔幸氏、徳永家族問題相談室室長・保健師徳永雅子氏及び日本弁護士連合会子どもの権利委員会委員・東京弁護士会子どもの人権と少年法に関する委員会委員・弁護士坪井節子氏から意見聴取、質疑
四月十日	「共生社会の構築に向けて」のうち、児童虐待防止に関する件について、狩野厚生労働副大臣、岸田文部科学副大臣、横内法務副大臣、内閣府、警察庁及び最高裁判所に質疑
五月八日	「共生社会の構築に向けて」のうち、児童虐待防止に関する件について、調査会委員間の自由討議
六月十二日	共生社会に関する調査報告書（中間報告）を議長に提出することを決定

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